支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見

發(fā)布于:2011/7/30  來(lái)源：http://www.51ggdaii.com  點(diǎn)擊次數(shù)：

       從事物流服務(wù)的企業(yè)，要努力提高國(guó)際物流服務(wù)業(yè)務(wù)操作的知識(shí)、能力和管理水平，建立有效的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，改進(jìn)技術(shù)服務(wù)手段，使物流服務(wù)更為科學(xué)、可靠、高效，有力地支持國(guó)民經(jīng)濟(jì)和對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展。上海物流網(wǎng) 
　　在加強(qiáng)物流行業(yè)管理的同時(shí)，我們也注意到，物流服務(wù)是一個(gè)跨行業(yè)的業(yè)務(wù)形式，對(duì)于國(guó)際物流服務(wù)業(yè)的管理也需要有關(guān)部門的積極配合，共同參與。我們將努力建立我國(guó)的綜合運(yùn)輸體系，積極發(fā)展我國(guó)的交通運(yùn)輸業(yè)，尤其是國(guó)際航運(yùn)業(yè)，改善港口基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)質(zhì)量，提高管理水平，吸取國(guó)際上不同形式的物流管理經(jīng)驗(yàn)，從政策上為物流服務(wù)企業(yè)創(chuàng)造良好的發(fā)展空間；積極發(fā)展和努力健全國(guó)際集裝箱多式聯(lián)運(yùn)系統(tǒng)；積極扶持有能力的企業(yè)開展物流服務(wù)，從法律法規(guī)和管理政策上為物流服務(wù)企業(yè)提供一個(gè)良好的經(jīng)營(yíng)環(huán)境；1990年代中后期以來(lái)，我國(guó)政府采取一系列政策措施加大了交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資和建設(shè)力度，運(yùn)輸化過(guò)程明顯加快，長(zhǎng)期以來(lái)交通運(yùn)輸對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的瓶頸制約得到初步緩解。特別是高等級(jí)公路、港口和集裝箱運(yùn)輸設(shè)施以及民航業(yè)得到快速發(fā)展，市場(chǎng)融資能力增強(qiáng)，鐵路的運(yùn)輸能力和技術(shù)裝備水平也有相應(yīng)提高，使運(yùn)輸業(yè)在滿足運(yùn)輸需求、降低運(yùn)輸成本、提高運(yùn)輸質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)繁榮。
　　但從總體上說(shuō)，中國(guó)的運(yùn)輸化仍舊處于需要迅速擴(kuò)大運(yùn)輸能力的初級(jí)階段。雖然最近十余年是我國(guó)運(yùn)輸業(yè)發(fā)展力度最大的時(shí)期，但運(yùn)輸網(wǎng)能力不足，整體運(yùn)輸技術(shù)裝備水平不高，運(yùn)輸企業(yè)規(guī)模小和組織結(jié)構(gòu)落后，城市交通阻塞狀況惡化，公路超載和亂收費(fèi)嚴(yán)重，運(yùn)輸管理和法制建設(shè)不完善，交通安全問(wèn)題形勢(shì)嚴(yán)峻，運(yùn)輸市場(chǎng)的正常秩序尚未完全建立，運(yùn)輸業(yè)發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾等問(wèn)題仍舊十分突出或愈見突出。
　　我國(guó)當(dāng)前所處的運(yùn)輸業(yè)發(fā)展階段使我們不但要繼續(xù)關(guān)注運(yùn)輸化初級(jí)階段加快運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)、提高技術(shù)水平和擴(kuò)大運(yùn)輸能力等一般性問(wèn)題，還必須關(guān)注屬于階段轉(zhuǎn)換時(shí)期的特殊問(wèn)題，特別是要強(qiáng)調(diào)通過(guò)連接性實(shí)現(xiàn)各種運(yùn)輸方式的綜合與協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　從運(yùn)輸需求變化的趨勢(shì)看，我國(guó)工業(yè)化目前階段的能源、原材料和重化工產(chǎn)品的運(yùn)量仍在繼續(xù)增長(zhǎng)，但高加工度和高技術(shù)含量產(chǎn)品的數(shù)量也在上升；除了國(guó)內(nèi)市場(chǎng)持續(xù)擴(kuò)張引起的運(yùn)輸需求增長(zhǎng)，我國(guó)作為世界加工中心參加全球經(jīng)濟(jì)分工也要求運(yùn)輸體系與國(guó)際更好接軌；農(nóng)業(yè)進(jìn)一步商品化和擴(kuò)大市場(chǎng)在提高交易效率方面對(duì)交通運(yùn)輸?shù)囊蕾嚦潭扔�益明顯；農(nóng)村人口城市化對(duì)客運(yùn)形成巨大壓力，但同時(shí)居民收入水平持續(xù)上升導(dǎo)致居住和消費(fèi)模式的改變，也對(duì)傳統(tǒng)的城市和城際交通提出了巨大挑戰(zhàn)。運(yùn)輸需求已不僅僅是數(shù)量方面的增長(zhǎng)，因此運(yùn)輸供給必須滿足更多零距離換乘、無(wú)縫連接和一體化服務(wù)方面的要求。
　　我國(guó)運(yùn)輸問(wèn)題的復(fù)雜性在于既包括發(fā)展問(wèn)題，同時(shí)也包括體制改革問(wèn)題。其中發(fā)展問(wèn)題既包括主要屬于運(yùn)輸化初級(jí)階段的加速運(yùn)輸網(wǎng)主框架問(wèn)題，也包括運(yùn)輸化得到一定發(fā)展后必須解決的連接性問(wèn)題，還包括已無(wú)法回避的與資源環(huán)境實(shí)現(xiàn)均衡及可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。而體制改革問(wèn)題既包括從政府嚴(yán)格管制甚至包攬運(yùn)輸建設(shè)與運(yùn)營(yíng)活動(dòng)，到轉(zhuǎn)向與市場(chǎng)攜手更好地以官民合作方式推動(dòng)運(yùn)輸業(yè)發(fā)展，也包括從過(guò)去各種運(yùn)輸方式分別單獨(dú)管理、條塊分割的體制，盡快向綜合性運(yùn)輸管理體制轉(zhuǎn)變。在某種程度上可以說(shuō)，目前和今后相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)運(yùn)輸業(yè)解決體制性障礙要比解決能力和技術(shù)問(wèn)題更為緊迫，必須提高駕馭現(xiàn)代運(yùn)輸管理體制的能力。
　　提高運(yùn)輸效率的5條建議
　　目前我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和運(yùn)輸業(yè)發(fā)展的水平和狀況，都已經(jīng)到了必須從更高層次制定運(yùn)輸政策的階段，即不僅考慮每種運(yùn)輸方式各自的系統(tǒng)效率，更要同時(shí)考慮綜合運(yùn)輸、高效物流體系、全球化和可持續(xù)發(fā)展層面的問(wèn)題，要求相應(yīng)更高級(jí)別的綜合管理部門發(fā)揮主導(dǎo)作用。為此提出的主要建議包括：
　　1、抓緊時(shí)機(jī)成立運(yùn)輸部。實(shí)現(xiàn)運(yùn)輸一體化必須要有組織機(jī)構(gòu)和體制上的保證，綜合運(yùn)輸主管機(jī)構(gòu)運(yùn)輸部的組建，在很大程度上是我國(guó)綜合運(yùn)輸體系能夠盡快形成和進(jìn)入良性運(yùn)行的先決條件。目前我國(guó)公路、水運(yùn)和民航業(yè)已經(jīng)政企分開，設(shè)立綜合性運(yùn)輸部的條件已經(jīng)基本成熟，下一步是對(duì)鐵路進(jìn)行進(jìn)一步改革。可通過(guò)成立國(guó)家鐵路總公司的方式分離出目前鐵道部的相關(guān)政府職能，并將其合并到運(yùn)輸部。
　　運(yùn)輸部的職能包括各項(xiàng)國(guó)家運(yùn)輸政策與法規(guī)、綜合性運(yùn)輸規(guī)劃、運(yùn)輸安全制度與監(jiān)督、運(yùn)輸技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、運(yùn)輸市場(chǎng)秩序(可分設(shè)運(yùn)輸市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu))等；部?jī)?nèi)要設(shè)立對(duì)應(yīng)各運(yùn)輸方式、城市交通和綜合交通的主管司局，但政企一定要分開。鐵路行業(yè)的進(jìn)一步改革與重組，可在運(yùn)輸部的機(jī)構(gòu)框架下研究實(shí)施。今后條件成熟時(shí)可進(jìn)一步與目前的建設(shè)部、國(guó)土資源部等部門合并，形成更符合綜合管理要求的機(jī)構(gòu)體制。
　　2、明確綜合運(yùn)輸規(guī)劃主體。要盡快落實(shí)分級(jí)綜合運(yùn)輸規(guī)劃和實(shí)施的主體。除了要繼續(xù)重視地區(qū)間運(yùn)輸通道的規(guī)劃，也要加深對(duì)城市交通(包括市內(nèi)、市郊及城市群內(nèi)城際交通)的認(rèn)識(shí)，重視城市綜合規(guī)劃對(duì)運(yùn)輸業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的重要作用。重要綜合交通樞紐的規(guī)劃和重要跨行政省市經(jīng)濟(jì)區(qū)的綜合交通規(guī)劃要列入國(guó)家運(yùn)輸規(guī)劃體系。北京、上海、廣州和其他若干特大城市由于在國(guó)家綜合交通體系中的重要樞紐地位，必須設(shè)立專門的綜合交通規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌各種運(yùn)輸通道進(jìn)出樞紐的走向布局、連接方式和各換乘轉(zhuǎn)運(yùn)中心的建設(shè)規(guī)模與時(shí)序，同時(shí)統(tǒng)籌這些運(yùn)輸通道與城市本身完成內(nèi)部巨大客貨流的交通設(shè)施的銜接問(wèn)題。京津冀及環(huán)渤海、長(zhǎng)三角、珠三角等若干城市連片區(qū)域由于經(jīng)濟(jì)總量的地位、城市化水平和跨行政省市的特點(diǎn)，原來(lái)分運(yùn)輸行業(yè)的規(guī)劃和每個(gè)城市各自的交通規(guī)劃都無(wú)法適應(yīng)，因此也必須設(shè)立專門的綜合交通規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)。
　　3、確立綜合運(yùn)輸規(guī)劃的權(quán)威性。各種運(yùn)輸方式基礎(chǔ)設(shè)施在物理上的相互連接或結(jié)合，是實(shí)現(xiàn)一體化運(yùn)輸服務(wù)的基礎(chǔ)，而運(yùn)輸設(shè)施規(guī)劃與設(shè)計(jì)一體化理念、工作程序和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的形成，一定是有賴于綜合運(yùn)輸管理體制的形成。而沒(méi)有好的規(guī)劃與設(shè)計(jì)，投資越大就可能浪費(fèi)越大、效率損失越大。運(yùn)輸方式之間的連接和一體化必須作為建設(shè)綜合運(yùn)輸體系的核心突出出來(lái)，各種運(yùn)輸方式都必須跳出過(guò)去自己?jiǎn)为?dú)發(fā)展的思維模式，服從綜合運(yùn)輸體系所要求的各種運(yùn)輸方式一體化通過(guò)連接而實(shí)現(xiàn)的要求。重要綜合交通樞紐的規(guī)劃和跨行政區(qū)綜合交通規(guī)劃，必須具有與分運(yùn)輸方式的布局規(guī)劃相同重要的地位與權(quán)威性，甚至在目前階段還有必要更加突出。例如應(yīng)該規(guī)定運(yùn)輸項(xiàng)目即便已經(jīng)列入行業(yè)布局規(guī)劃，但如不能與綜合樞紐規(guī)劃銜接，也一律不準(zhǔn)開工建設(shè)。 上海物流公司
　　4、統(tǒng)籌各種運(yùn)輸方式的發(fā)展。目前不同運(yùn)輸行業(yè)之間市場(chǎng)融資能力差別很大，而相對(duì)環(huán)境友好的鐵路和城市公共交通在取得市場(chǎng)資金方面卻弱很多。因此需要能夠代表全社會(huì)利益的綜合性政府機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，傾斜資金投入，否則就不可能使已經(jīng)處于階段轉(zhuǎn)換但仍背負(fù)很多需要補(bǔ)課欠賬的鐵路，和將在解決城市交通問(wèn)題中起決定性作用的城市公交獲得應(yīng)有的發(fā)展。政府動(dòng)員并有效使用資源的能力，特別是在綜合運(yùn)輸領(lǐng)域統(tǒng)籌使用資源的能力至關(guān)重要。燃油稅應(yīng)該盡快實(shí)施并應(yīng)對(duì)其合理使用盡早做出統(tǒng)籌安排。從國(guó)外特別是歐洲的經(jīng)驗(yàn)看，燃油稅不宜全部用于公路和汽車運(yùn)輸設(shè)施的建設(shè)；相反，向汽車使用者征收的一部分燃油稅正應(yīng)該轉(zhuǎn)移到用于支持鐵路、水運(yùn)和城市公交等環(huán)境友好型運(yùn)輸工具的發(fā)展。制定綜合運(yùn)輸政策和設(shè)立綜合性運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)之一，就是能夠克服體制障礙，可以實(shí)現(xiàn)不同運(yùn)輸方式之間的資源有效配置。要通過(guò)綜合運(yùn)輸政策和體制改革有效防止鐵路的邊緣化。
　　5、重視綜合性運(yùn)輸政策的制定與法制建設(shè)。定期研究、編制并公布綜合性運(yùn)輸政策白皮書，已經(jīng)成為各發(fā)達(dá)國(guó)家和歐盟等機(jī)構(gòu)制定運(yùn)輸政策的規(guī)范程序，我國(guó)的香港和臺(tái)灣也都分別多次啟動(dòng)這類程序。就綜合性運(yùn)輸政策、重要運(yùn)輸規(guī)劃和體制改革問(wèn)題專門立法，更是國(guó)際上的通常做法。我們也到了用制定運(yùn)輸政策的正式程序，替代或減少該領(lǐng)域政策制定和實(shí)施中過(guò)多隨意性的時(shí)候。還可以設(shè)立主要由專家學(xué)者組成的國(guó)家運(yùn)輸政策咨詢委員會(huì)，幫助中央政府和立法機(jī)構(gòu)在運(yùn)輸政策的制定領(lǐng)域提供咨詢意見或者幫助把關(guān)。
由于受到建設(shè)資金的嚴(yán)重困擾，封閉已久的中國(guó)鐵路已不得不打開市場(chǎng)化大門。可目前遇到的一個(gè)尷尬處境是，盡管中國(guó)鐵路向包括外資在內(nèi)的非公有制資本發(fā)出了急切的“呼喚”，可后者依然不為所動(dòng)。顯然，這并不是由于潛力巨大的中國(guó)鐵路市場(chǎng)對(duì)后者缺乏吸引力。那么，原因究竟何在呢？
　　7月23日，中國(guó)鐵道部發(fā)布了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)的實(shí)施意見》。在鐵路建設(shè)方面，中國(guó)首次允許外資和民營(yíng)資本進(jìn)入國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的干線鐵路。鼓勵(lì)非公有資本以投資參股、項(xiàng)目融資以及合作、聯(lián)營(yíng)等方式，參與鐵路干線、鐵路支線、地方鐵路及其橋梁、隧道、輪渡設(shè)施的建設(shè)和既有線改造。
　　“歡迎非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營(yíng)” 7月28日，鐵道部副部長(zhǎng)陸東福表示，對(duì)包括外資在內(nèi)的一切非公資本“實(shí)行國(guó)民待遇”。
　　“我認(rèn)為這只是一般意義上的表態(tài)，而且不是第一次了，實(shí)質(zhì)性意義不大�！北本�師范大學(xué)管理學(xué)院從事鐵路研究的文力教授說(shuō)。
　　全球著名鐵路運(yùn)輸裝備制造商龐巴迪公司副總裁兼中國(guó)首席代表張劍煒也認(rèn)為，鐵道部放開鐵路干線等四大領(lǐng)域僅僅是一種姿態(tài)，在具體實(shí)施細(xì)則上還比較模糊。
　　“引資效果確實(shí)不是很好”
　　截至2004年底，中國(guó)有鐵路74408公里，復(fù)線率只為33.5%，電氣化率僅為25.9%。列車行駛在廣深準(zhǔn)高速鐵路。新華
　　根據(jù)《鐵路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2004年底，中國(guó)既有鐵路74408公里，而且復(fù)線率只為33.5%，電氣化率僅為25.9%。對(duì)于一個(gè)擁有13億人口的大國(guó)而言，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，現(xiàn)有鐵路里程顯然難以滿足實(shí)際需要。
　　“目前全國(guó)鐵路日均請(qǐng)求的裝車量是29萬(wàn)到30萬(wàn)車，實(shí)際裝車量卻只有10萬(wàn)車，僅能滿足三分之一的請(qǐng)求，個(gè)別地方甚至低于這一比例。”鐵道部發(fā)展計(jì)劃司副司長(zhǎng)張建平這樣來(lái)說(shuō)明當(dāng)前中國(guó)鐵路所面臨的窘境。
　　聯(lián)合國(guó)組織、世界銀行與摩根士丹利最近聯(lián)合發(fā)表的一份專題報(bào)告也表明，中國(guó)鐵路網(wǎng)的總長(zhǎng)度只比法國(guó)多兩倍，但其客運(yùn)量要比法國(guó)高出7倍。
　　在這種情況下，鐵道部在一份《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》中提出，到2020年中國(guó)鐵路營(yíng)運(yùn)里程將增至10萬(wàn)公里，復(fù)線率和電氣化率均達(dá)到50%。為此，從2005年到2020年，國(guó)家將必須投入2萬(wàn)億元資金進(jìn)行鐵路建設(shè)，平均每年投資在1000億元以上。
　　可是，中國(guó)目前每年實(shí)際投入的鐵路建設(shè)資金大約只有500億元，比照上面的數(shù)字，每年缺口在500～800億元。以2004年為例，鐵路基本建設(shè)投資僅為516.32億元，基本上由鐵路建設(shè)基金、債券和國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)貸款提供。
　　作為如今為數(shù)不多的幾個(gè)國(guó)家行政壟斷部門之一，鐵路系統(tǒng)的建設(shè)資金只能大多由鐵道部獨(dú)自承擔(dān)。顯然，要解決巨大的資金難題，擺在鐵道部面前的道路恐怕只有一條：實(shí)現(xiàn)投資主體多元化，擺脫現(xiàn)有的幾乎完全依靠國(guó)家投資的融資模式。
　　于是，近年來(lái)，多位鐵道部高層官員紛紛表態(tài)，鼓勵(lì)并支持非公有制資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域，為顯示誠(chéng)意，還拿出了多個(gè)投資項(xiàng)目對(duì)外招商�？墒菍�(shí)際效果并不理想。
　　6月23日正式動(dòng)工的武廣客運(yùn)專線（武漢到廣州）正在向國(guó)內(nèi)外征召投資者，募集資本高達(dá)180億元人民幣。自3月18日刊登引資公告以來(lái)，前來(lái)“相親”的公司接近30家，其中包括數(shù)家外資公司和民營(yíng)企業(yè)，但截至9月初，尚沒(méi)有一家企業(yè)與之簽訂意向協(xié)議。
　　6月初，山東省鐵路局赴香港招商，公布了6條地方鐵路、涉及50多億元人民幣的招商引資計(jì)劃，其中3個(gè)項(xiàng)目允許外資獨(dú)資建設(shè)，兩個(gè)可向外資轉(zhuǎn)讓既有產(chǎn)權(quán)。這是中國(guó)鐵路運(yùn)輸行業(yè)第一次擬向外資全資轉(zhuǎn)讓鐵路股權(quán)�？墒�，至今仍沒(méi)有一家外資企業(yè)愿意真正進(jìn)入。
　　5月20日鐵道部舉辦中國(guó)鐵路建設(shè)項(xiàng)目推介招商會(huì)，共推出43個(gè)鐵路建設(shè)項(xiàng)目，融資額達(dá)到400億元。這是鐵道部有史以來(lái)，第一次大規(guī)模地將鐵路建設(shè)項(xiàng)目公開向社會(huì)推介和招商�？墒牵瑥膶�(shí)際效果來(lái)看，卻是應(yīng)者廖廖。
　　2002年4月，煙（臺(tái)）大（連）鐵路輪渡項(xiàng)目首次向外國(guó)投資者敞開大門，但是至今仍沒(méi)有得到外資企業(yè)響應(yīng)。這與其他基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)外資爭(zhēng)先恐后地進(jìn)入形成了鮮明的對(duì)比。
　　“并不是所有的鐵路招商項(xiàng)目都受到社會(huì)資本冷遇，不過(guò)也得承認(rèn)，總體上來(lái)看，鐵路引資的效果確實(shí)不是很好。”鐵道部經(jīng)濟(jì)規(guī)劃院戰(zhàn)略管理部部長(zhǎng)楊瑛對(duì)《北京周報(bào)》表示，鐵道部也早已意識(shí)到了這一問(wèn)題，目前正在尋求更科學(xué)的招商引資辦法，“只不過(guò)這還需要一點(diǎn)時(shí)間�！�
　　外資為何止步不前
　　在目前體制之下，鐵道部既是行業(yè)的行政主管部門，又直接經(jīng)營(yíng)鐵路運(yùn)輸企業(yè)；既代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理權(quán)，又有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)；既是行業(yè)法規(guī)、條例的制定者，又是這些法規(guī)和條例的執(zhí)行者。
　　“引資效果不理想，我認(rèn)為最根本的原因在于政企合一的鐵路管理體制。”楊瑛直言不諱地說(shuō)，這種管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代制定的，在那個(gè)物質(zhì)匱乏的年代，實(shí)行這種體制“可以集中有限的資金干大事，而且可以提高行政效率”。但是，“現(xiàn)在看來(lái)這種體制已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)了。”  上海到南京物流

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